Por Imke van der Honing y Charlie Goldsmith
JUBA Y LUSAKA, 6 DE ENERO DE 2021
Introducción
Varios socios internacionales han exhortado con razón al Gobierno de la República de Sudán del Sur (GRSS) a que vuelva a pagar de forma fiable a los trabajadores que prestan servicios básicos, como profesores y enfermeros, como algo positivo en sí mismo y como forma de aprovechar su apoyo continuado.
Este blog ofrece sugerencias prácticas, y estímulos concretos, sobre cómo convertir la exhortación en una realidad práctica por el bien de los ciudadanos sursudaneses, especialmente las mujeres y las niñas.
Resumen ejecutivo
Pagar a los trabajadores que prestan servicios básicos de forma fiable y decente refuerza la legitimidad del Estado y contribuye a la prestación de servicios. Sudán del Sur lo ha hecho antes y puede volver a hacerlo.
Unos tipos de cambio transparentes y eficientes y otros acuerdos monetarios simplifican la vida al gobierno anfitrión y a los socios.
Este no es el Año Cero para los sistemas y operaciones de nómina de la GRSS. Los funcionarios tienen una gran "memoria muscular" del Sistema Electrónico de Nómina de Sudán del Sur (SSEPS), y los sistemas han progresado en la última década.
Los socios pueden obtener las ventajas de sostenibilidad y eficiencia de los sistemas compartidos sin tener que poner dinero en Hacienda.
El dinero móvil y otros avances en los servicios financieros ofrecen ahora a escala nacional la garantía de una ejecución de pagos transparente, registrada en tiempo real y conforme a una norma coherente de conocimiento del cliente.
Los pagos directos contribuirán a mejorar la rendición de cuentas, pero no sustituyen a unos Estados y condados capacitados y eficientes que rindan cuentas de forma transparente al centro.
Los menores costes de ejecución de los pagos de los nuevos servicios financieros permiten ahora acuerdos de financiación compartida que pueden redundar en beneficio de los intereses sostenibles de la GRSS, los socios y los ciudadanos.
Si la GRSS y sus socios tienen la voluntad y se encuentran fondos, los trabajadores de prestación de servicios básicos podrían cobrar con garantía en tiempo real a partir de marzo de 2021.
- Pagar a los trabajadores que prestan servicios básicos de forma fiable y decente refuerza la legitimidad del Estado y contribuye a la prestación de servicios: Sudán del Sur lo ha hecho antes y puede volver a hacerlo.
Durante la mayor parte del periodo comprendido entre 2006 y 2013, el Gobierno de Sudán del Sur, y luego el Gobierno de la República de Sudán del Sur, pudo pagar a más de 100.000 funcionarios públicos en general a tiempo, en cantidades que estaban en línea o algo por encima de los comparadores regionales. El personal cualificado de base, como profesores y enfermeros, podía esperar cobrar alrededor de 100 dólares al mes. A partir de 2014, las crisis económicas y los conflictos hicieron que el SSP perdiera valor y que los pagos fueran menos frecuentes y valieran menos.
Un gobierno que paga de forma fiable a los trabajadores que prestan servicios básicos tiene al menos cuatro méritos considerables:
- Demuestra el compromiso del Estado con los ciudadanos de todo el país -tanto directamente con los que cobran como también con los que reciben los servicios- y, como tal, hace el camino de la legitimidad estatal al recorrerlo.
- It is an investment in the human capital of the citizens that has a specific track record of impact in South Sudan, where reported school enrolment tripled from 0.9m in 2014 to 2.7m in 2020, and girls’ share in that, from <40% to >45%.
- Distribuye los ingresos del Estado - especialmente relevante cuando el Estado central recibe ingresos materiales, como el GRSS, que se generan con algún coste local (medioambiental, etc.)
- La prestación y la rendición de cuentas por la prestación de servicios básicos han demostrado ser una acción y un discurso socialmente unificador en Estados frágiles y afectados por conflictos como Sudán del Sur, donde, a pesar de las oportunidades de fractura social, el discurso de la rendición pública de cuentas en torno a la financiación de la educación ha sido a veces más aceptable que el discurso en torno a otras formas de rendición social de cuentas.
- Unos tipos de cambio transparentes y eficientes y otros acuerdos monetarios simplifican la vida al gobierno anfitrión y a los socios.
Cuando los tipos de cambio oficiales y efectivos divergen, en perjuicio de quienes cambian fondos al tipo oficial, esto puede conducir directamente a una peor relación calidad-precio para el gobierno anfitrión, que recibe elementos clave de sus ingresos en divisas fuertes, y para los socios. Como consecuencia de esa pérdida de valor, el conocimiento de que el arbitraje entre los tipos va a parar a alguien distinto de quien el financiador esperaba financiar, y las restricciones en las opciones de los financiadores, también puede dar lugar a que se reduzcan la cantidad y los tipos de apoyo de los socios.
Cuando Sudán del Sur liberalizó su tipo de cambio en 2014, mejoró sustancialmente el apalancamiento de los recursos de los donantes, pero la reimposición de un tipo de cambio fijo en 2017 ha dado lugar a importantes ineficiencias y retrasos. El GRSS y sus socios deben trabajar juntos para garantizar que los fondos puedan fluir libremente y sin pérdida de valor en Sudán del Sur, en cualquier combinación de moneda sursudanesa y monedas internacionales que resulte más eficaz en el contexto actual.
- Este no es el año cero para los sistemas y operaciones de nómina de la GRSS. Los funcionarios tienen una gran memoria muscular de SSEPS, y los sistemas han progresado en la última década.
Los funcionarios asociados que trabajan en Sudán del Sur cambian con frecuencia. El embajador Trott fue excepcional al trabajar cuatro años en este programa: dos como enviado y dos como embajador. Muchos sólo pasan un año, y a veces no todo ese tiempo en el país. El capital intelectual y social, así como la memoria institucional, se pierden fácilmente.
Por el contrario, la mayoría de los funcionarios clave que participaron en la aplicación con éxito del SSEPS en 2008-2012, tanto a nivel directivo como de trabajo, siguen activos en el sector de la gestión de las finanzas públicas en Sudán del Sur: en el Gobierno, como Rebecca Joshua, Moses Mabior Deu, Martin Luther Lukudu y Darius Okidi, o en ONG o consultorías, como varios antiguos coordinadores estatales de nóminas de nuestro equipo de CGA, así como los autores de este blog.
En muchos Estados se ha seguido utilizando el sistema SSEPS. En otros, se han implantado derivados del mismo o sistemas de terceros.
El sistema www.hrisrss.org que diseñamos e implantamos para el programa IMPACT 2017-2020 de la UE con el fin de pagar alrededor de 690 000 incentivos mensuales a más de 30 000 profesores de más de 3000 centros escolares es conocido en los sectores educativo y sanitario de las administraciones públicas. Se amplió la funcionalidad básica de procesamiento de nóminas de SSEPS, "ascendente" a la garantía de RRHH y "descendente" para apoyar la garantía biométrica en el pago. Una amplia gama de funcionarios del GRSS y de bancos comerciales tienen experiencia en su uso.
Así pues, existe una memoria muscular y un progreso de los sistemas que deberían permitir a Sudán del Sur, en esa frase tan manida, "reconstruir mejor" rápidamente si el gobierno y los socios trabajan juntos y no empiezan desde el año cero.
- Los socios pueden obtener las ventajas de sostenibilidad y eficiencia de los sistemas compartidos sin tener que poner dinero en Hacienda.
El uso del sistema www.sssams.org para las subvenciones de capitación escolar, algunas financiadas por los socios y otras por la GRSS, ofrece un ejemplo de las ventajas de sostenibilidad y eficiencia de los sistemas compartidos -gestionados sustancialmente por los funcionarios y, por tanto, debidamente sostenibles- sin que los socios tengan que poner dinero en Tesorería.
El mismo enfoque podría adoptarse fácilmente con el sistema www.hrisrss.org, utilizándolo para la incorporación, la asistencia, la ejecución de pagos y la ejecución de garantías para múltiples pagadores, sin mezclar fondos.
El contexto de los nuevos métodos de ejecución de pagos transparentes y en tiempo real también simplifica aún más - véase la sección siguiente.
- El dinero móvil y otros avances en los servicios financieros ofrecen ahora a escala nacional la garantía de una ejecución de pagos transparente, registrada en tiempo real y conforme a una norma coherente de conocimiento del cliente.
En los dos últimos años se han producido dos novedades importantes:
- En primer lugar, la aprobación por parte del GRSS de los servicios de dinero móvil (M-Gurush y NilePay operan actualmente en la red Zain), con un número de agentes de 1.000 y un número de abonados de 100.000, y con la expansión paralela de las operaciones de banca móvil y transferencia de dinero, ampliando el alcance de estas últimas.
- Ahora que el valor de la moneda ha disminuido, el GRSS está presionando con fuerza para que los pagos se realicen con Dinero-M en lugar de con especímenes físicos.
Estos servicios ofrecen un estándar coherente de CSC (tal como exigen las condiciones de su licencia). Permiten a los grandes pagadores tener un acceso eficaz en tiempo real a la información sobre la ejecución de los pagos. También existen ahora opciones para que los pagos internacionales se cobren en USD y cada vez más opciones para operaciones de remesas directas (transacción "única" desde el pagador del Norte Global al receptor individual sursudanés) con bajos costes de ejecución.
Se trata de una mejora significativa de la naturaleza y la rapidez de la garantía en comparación con la implantación del SSEPS en 2010 (fondos en efectivo firmados en copias por triplicado y devueltos físicamente), o cuando IMPACT comenzó en 2017 (efectivo pagado por cajeros itinerantes contra controles fotográficos y biométricos con alimentación en tiempo real y geolocalización).
- Los pagos directos contribuirán a mejorar la rendición de cuentas, pero no sustituyen a la rendición de cuentas transparente y eficaz de los estados y condados ante el gobierno central.
Los pagos "directos" (del MFP-GRSS a, por ejemplo, un ministerio subnacional, un condado o una escuela) reducen el riesgo de que los fondos queden retenidos en los SMoF, como ha ocurrido de vez en cuando en la última década.
Pero seguirá siendo necesario que los MDA estatales para los servicios secundarios y los condados para los servicios primarios, en consonancia con sus respectivos mandatos constitucionales, preparen las nóminas y, en aras del tiempo y la "subsidiariedad"/responsabilidad local, instruyan los pagos.
Las estructuras creadas hace diez años, y recientemente reforzadas con el apoyo de UNICEF, del Comité de Seguimiento de las Transferencias del Estado a nivel nacional, que revisa, en el mes 1, los informes sobre cómo se utilizaron los fondos en el mes 0, antes de enviar, o retener, las transferencias intergubernamentales para el mes 2, siguen siendo herramientas proporcionales clave.
- Los menores costes de ejecución de los pagos de los nuevos servicios financieros permiten ahora acuerdos de financiación compartida que pueden redundar en beneficio de los intereses sostenibles de la GRSS, los socios y los ciudadanos.
Algunos mecanismos de financiación de los servicios básicos han demostrado ser más duraderos que otros en Sudán del Sur. En el sector educativo, la inversión inicial de DFID/GESS en subvenciones de capitación para escuelas secundarias en 2014 multiplicó varias veces la financiación del gobierno anfitrión. Posteriormente, el GRSS se esforzó por equiparar, para los profesores de secundaria y preescolar, los incentivos IMPACT financiados por la UE para los profesores de primaria.
Por otra parte, los acuerdos en los que los socios internacionales debían empezar a financiar, y luego preveían la transición de la carga al GRSS, no han logrado sistemáticamente esa transición. Quince años después de la creación del GSS, la mayoría de los servicios sanitarios básicos siguen financiándose con fondos externos. Algunos socios internacionales pueden acabar temiendo un "riesgo moral".
Los cambios en los servicios financieros descritos anteriormente permiten nuevas formas de trabajo más sostenibles: si los costes de ejecución de los pagos son tan bajos como los que pueden ofrecer el dinero móvil y sistemas similares, hay margen para que los socios internacionales y los GRSS compartan las cargas asumiendo ambos una parte del pago a los mismos beneficiarios, lo que también les hace responsables ante los beneficiarios, que pueden ver directamente qué financiador ha pagado qué y cuándo.
- Próximos pasos: si la GRSS y sus socios tienen la voluntad y se encuentran fondos, los trabajadores de prestación de servicios básicos podrían cobrar con garantía en tiempo real a partir de marzo de 2021.
Las estructuras de rendición de cuentas, en particular el Comité de Seguimiento de las Transferencias del Estado a nivel nacional y sus homólogos en los principales sectores y la trayectoria de los CTMC a nivel estatal, ya existen.
Se han implantado los elementos básicos de los sistemas necesarios de tesorería, recursos humanos, nóminas y responsabilidad/aseguramiento de la asistencia.
Existen servicios financieros que garantizan el pago en tiempo real a los beneficiarios individuales.
No hay ninguna razón por la que, si los socios y el GRSS demuestran una voluntad firme, y si se encuentran fondos para pagar al menos un nivel básico de remuneración, estos sistemas no puedan utilizarse para los pagos mensuales a partir de marzo de 2021 en beneficio de los ciudadanos sursudaneses y de la paz en los Sudanes.
Y estaremos encantados de colaborar con cualquier persona de buena voluntad para que así sea, de modo que las escuelas, las clínicas y los ciudadanos puedan tener un 2021 mucho mejor.
Fondo
Imke y Charlie han dedicado gran parte de los últimos quince años a facilitar el flujo de fondos para servicios básicos en Sudán del Sur. Apoyamos el establecimiento de los primeros sistemas electrónicos de nóminas para el entonces Sudán del Sur, en el estado de Equatoria Oriental y para el MoGEI (entonces MoEST) y su desarrollo hasta convertirse en el Sistema Electrónico de Nóminas de Sudán del Sur, a través del cual se procesaron las nóminas de más de 150.000 funcionarios públicos, en más de 300 ministerios, departamentos y organismos, a nivel nacional y subnacional.
Over the last decade, we designed and supported the roll-out of the school capitation grants and girls’ education cash transfers under DFID’s GESS 1 project that leveraged major new GRSS investment in schools and the www.sssams.org system that delivers assurance on them. Then, as GRSS teacher pay became less reliable and less valuable, we worked on the EU-funded IMPACT teacher incentives and the www.hrisrss.org system that provides assurance on them. The results were a tripling of school enrolment 2014 to 2020 – from 0.9m to 2.7m and an increase in girls’ share of enrolment from <40% to >45%. We also supported the Ministry of Health to introduce facility grants and to streamline health worker remuneration. We and our colleagues have also been busy on at-scale reform and service delivery and finance programmes in Somalia, Sierra Leone, Malawi, Lesotho ++.
Durante los últimos diez años, Charlie ha sido Director General, e Imke, Coordinadora para Sudán del Sur, de Charlie Goldsmith Associates Ltd (CGA), una empresa de consultoría especializada con especial atención a Sudán del Sur. CGA forma parte, junto con Lutheran World Relief e IMA World Health, de la familia Corus International, un conjunto de organizaciones confesionales que trabajan juntas en los entornos más frágiles del mundo para ofrecer las soluciones holísticas y duraderas necesarias para superar los retos interconectados de la pobreza, el acceso a la atención sanitaria y el cambio climático.
Actualmente estamos trabajando en una serie de proyectos en los sectores de la educación y la gestión de las finanzas públicas en Sudán del Sur, pero este blog está escrito como nuestra propia opinión y no refleja necesariamente los puntos de vista de ningún cliente actual o pasado que financie, ejecute o reciba fondos.
Estaremos encantados de debatir las ideas expuestas en este documento: envíe un correo electrónico a @email para ponerse en contacto con nosotros.